Capitolo 2-26-Fig. 2-Principali dati di comparazione su eventi sismici in ItaliaSISMAVALLE DEL BELICEFRIULIIRPINIA/BASILICATAUMBRIA/MARCHEMOLISEABRUZZOEMILIA ROMAGNACENTRO ITALIADATA15/01/196806/05/197623/11/198026/09/199730/10/200206/04/200920/05/201229/05/201224/08/201630/10/201618/01/2017GibellinaGemona Teora Annifo - FolignoSan Giuliano di PugliaRoio Colle (fraz. AQ)Finale EmiliaAccumuliSalaparutaArtegnaCastelnuovo di ConzaColfiorito - FolignoColletortoGenzano (fraz. AQ)BondenoNorciaPoggiorealeConza della Campania BonefroCollefracido (fraz. AQ)CavezzoCapitignanoCastellino del BifernoMirandolacapoluogo -frazionipiccoli centri comuni-frazionipiccoli centri montanibassa pianura padanapiccoli centri montanivagoni, tende e roulottevagoni, tende e roulottebiglietti aerei e trenibiglietti aerei e treniABITAZIONI CROLLATE O INAGIBILI10.273 edifici18.000 u.a.20.000 u.a.2.906 u.a.3.586 u.a.22.816 edificiABITAZIONI DANNEGGIATE8.814 edifici75.000 u.a.80.000 u.a.4.453 u.a. 11.337 edificiBENI CULTURALI INAGIBILI-DANN.2.316 edifici379 edifici1.366 edificiEDIFICI PUBBLICI INAGIBILI-DANN.461 edifici48 edifici1.029 edificiEPICENTROTIPOLOGIA TERRITORIALEpiccoli centri collinaripiccoli centri montanipiccoliemedicentricollinarimontani - NapoliAREA COLPITA km2COMUNI COLPITI DAL SISMAMAGNITUDO (MAW)VITTIME (n.)PERSONE SENZATETTOtende, alberghi, casetende, alberghi, casepiccoli medi centri montaniCAMPI DI PRIMA ACCOGLIENZAvagoni, tende e roulottetende e roulottetendetende, alberghi, casepiccoli e medi centri collinari e montaniVerifiche di agibilità eseguite37.122 in totale di cui:13.604 agibili15.211 inagibili8.307 danneggiatiVerifiche di agibilità eseguite:60.721 AEDES di cui27.016 agibili16.933 inagibili16.772 danneggiati+ 84.103 FAST6,16,46,96,15,86,35,96,52969652.735113030827299100.00045.000280.00022.60010.60065.00015.00040.0005.725 5.500 17.000 4.160 2.000 3.565 2.700 8.000 141376877614576014037%41%22%37.122 in totaleagibiliinagibilidanneggiati44%28%28%60.721 in totaleagibiliinagibilidanneggiatiFonte: Elaborazione su dati Istat della Struttura Commissariale di RietiGli edifici coinvolti sono 185.541,di cui 162.991 hanno destinazione residenziale: complessivamente si tratta di 340.000 abitazioni, il 30% delle quali(contro il 23% nazionale) sonovuote o occupate da non residenti.Anche dal punto di vista della collocazione delle abitazioni l’area del cratere risulta più problematica della media nazionale: le case sparse rappresentano il 15% in Umbria, il 24% nelle Marche, il 6% nelLazio ed il 7% in Abruzzo,contro una media nazionale del 12%; il17% è collocato nei cd. “nuclei abitati”,contro un 6% nazionale; pertanto se la media italiana degli edifici localizzati all’interno dei centri urbaniè dell’82%,nel cratere tale percentuale scende al 66%.Le

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La percentuale indicata al comma 5 dell’articolo 34 del decreto legge n. 189/2016,come integrato e modificato dal decreto legge n. 8 del 2017,pari al 12,5% costituisce il valore massimo del contributo erogato per le spese tecniche dal Commissario Straordinario ed è stata differenziata sulla base della tipologia delle attività e dell’importo dei lavori. Il Commissario Straordinario e la Rete Nazionale delle Professioni dell’area tecnica e scientifica hanno convenuto sulla necessità che tutte le attività professionali relative alla ricostruzione privata post-sisma 2016 sono obbligatoriamente assoggettate alla preventiva stipula del contratto tipo tra il committente, beneficiario del contributo, ed il professionista incaricato.

Ne deriva, anche sotto il profilo della gestione delle risorse economiche, la necessità di una continua sinergia fra poteri del commissario e ruolo dei Vice Commissarie si ripropone, anche nell’esercizio dei poteri di spesa, l’esigenza indefettibile di un coordinamento nell’uso delle risorse finanziarie.

Ai presidenti delle regioni–Vice Commissarisono intestate apposite contabilità speciali per la gestione delle risorse trasferite dal commissario straordinario per l’attuazione degli interventi loro delegati (art. 4, comma 4, del D.L.n. 189/2916).

presenza di barriere all’entrata, mercati contendibili, posizioni dominanti, si è definitala produzione di norme volte a uniformare prezzi e comportamenti degli operatori economici (professionisti e imprese) potenzialmente interessati alla ricostruzione,garantendosistemi trasparenti per la selezione degli operatori edun controllo,il più possibile puntuale,del rispetto dei principi di legalità,anche nella multiforme e variegata ricostruzione privata

Tab.4-Obiettivi potenzialmente dicotomici

Il Sistema dei Controlli

norme relative allamicrozonazione sismica di III livello,che è stata estesa a tutti i territori colpiti dagli eventi sismici,e quellerelative alla perimetrazione dei centri urbani,voltea garantire una pianificazionee programmazione urbanistica intrinsecamente coerente

Tab. 2-Gli ambiti delle ordinanze commissariali1

Per quanto concerne il percorso temporale, si potrà notare che la produzione normativa del Commissario segue un filo logico che parte dalle ordinanzesul patrimonio privato:danni lievi –per le quali è consentita una immediata riparazione –per poi concentrarsi su danni gravie, successivamente affronta il patrimonio pubblico:centri storici e beni culturali;senza dimenticare risposte immediate ed urgenti a tutela di bisogni collettivi quale, ad esempio, la realizzazione dei poli scolastici

Fig. 5-La Struttura operativa del Commissario Straordinario di supporto alla ricostruzione

Un ulteriore aspetto che necessitava di particolare attenzione,anche per la dimensione del patrimonio coinvolto e per le sue peculiarità,riguardava il patrimonio dei beni artistici e culturali;per questa ragione, oltre a garantire la presenza di uditori in rappresentanza del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali all’interno del Comitato Tecnico Scientifico, il Commissario ha istituito la Consulta Beni Culturali di interesse religioso,con il compito di condividere il percorso ricostruttivo degli edifici di culto,sia con i proprietari che con il Ministerocompetente.

Il Commissario sièdotato, inoltre, di una “stazione unica di committenza”per la gestione delle procedure di gara relative agli interventi sulle opere pubbliche appaltati,dalle Regioni attraverso i loro uffici speciali, dal Ministero dei beni e delle attività culturali e turismo, dal Ministero delle infrastrutture e trasporti, nonché dalla stessa struttura commissariale.

Una ulteriore caratteristica peculiare dell’area del Centro Italia èpoi il rapporto, molto inferiore alla media nazionale, tranumero di abitanti e entità delpatrimonio immobiliare che è caratterizzato dalla presenza di numerosissime seconde case di proprietà di famiglie che,negli anni,hanno abbandonato i territori e che li ripopolano esclusivamente nei periodi di vacanza.

Tali concentrazioninon soltanto impediscono allerisorse economiche di dispiegare tutti i loro positivi effetti sulla intera economia dei territori agendo da volano per i settori economici,ma determinano indubbi ritardi nella ricostruzione materiale degli edifici,posto che le dimensioni delle strutture operative delle imprese di costruzione o dei professionisti incaricatinon sono tali da consentire loro di reggere il ritmo celere che deve essere impresso alla ricostruzione,né dagarantire la qualità che viene richiesta in fase di progettazione e costruzione.

Le unitàlocali nel cratere sono 40.000 per un totale di 150.000 addetti euna media di 3,75 addetti per unità locale; quasi 99.000 addetti sono collocati nelle sole Marche;la media degli addetti per chilometro quadrato è fortemente inferiore a quella nazionale: 20 addetti/kmqcontro 53,59/kmqin Italia; Lazio, Abruzzo e Umbria sono sotto la media della densità imprenditoriale italiana

Tab.1-Variabili, Rischi e Risposte

Ancora, il numerodegli edifici coinvolti nei primi dueeventi non nemmeno paragonabilecon il numero di edifici coinvolti nel terzo;in questo senso basti pensare cheil numero degli edificisottoposti a controllo nella Regione Emilia Romagna risulta di 3950217mentre il numero di unità immobiliari coinvolte nel sisma del Centro Italia è

Questa impostazione differisce sia dall’impostazione adottata nel terremoto del 2009 dell’Aquila sia da quella adottata nel 2012 dell’Emilia Romagna, nel primo caso perché la gestione risultava concentrata prioritariamente in capo alla Protezione Civile ed al Governo senza un importante coinvolgimento delle amministrazioni regionali e locali nella fase decisionale, nel secondo caso perché i Presidenti di Regione avevano assunto la funzione di Commissari Straordinari e non di Vice Commissari,non essendo contemplata la presenza di un Commissario Straordinario centrale.

E’ di tutta evidenza come un processo ricostruttivo di questa dimensione porti connaturato in sé un conflitto permanente tra aspettative e realizzazioni: l’aspettativa di rientrare al più presto nella propria abitazione e la necessità di garantire una realizzazione che riduca al minimo tutti i rischi,di diversa natura,che possono influenzare il processo;non si tratta perciò esclusivamente di riprodurre il contesto del patrimonio esistente,ma di farlo rendendolo non aggredibile sia da effetti contingenti durante la fase di ricostruzione sia, ancora di più, successivamente,quando sarà necessario che gli edifici ricostruiti resistano anche a fronte di eventuali futuri eventi sismici

In primo luogo si fa riferimento al contesto economico globale,a causa del quale i territori giungono agli eventi sismici dopo anni di crisi economica e recessione che hanno impoverito le risorse economiche locali, hannogenerato disoccupazione e nehanno,almeno in parte,determinato lo spopolamento.Le risorse assai limitate che hanno pesantemente inciso sulla tenuta del sistema produttivo determinano una capacità di reazione,sia di natura sociale che economica,inferiore a quella che si sarebbe potuta ottenere se i medesimi eventi sismici avessero colpito un territorio economicamente forte e stabile.Inoltre,è necessario considerare che la fragilità delle Istituzioni e del territorio risulta ancora più penalizzantequalora si tenga presentela complessità del quadro normativo e l’inopportunità di procedere in deroga alla normativa ordinaria.

Il valore economico della ricostruzione, le risorse messe a disposizione, fin da subito,dal Governo Italiano -davvero ingentiseppur giustificate e necessarie a causa della dimensione degli eventi -,inducono poi ulteriori cautele nellagestione del processo al fine di evitare fenomeni di concentrazione e cartelli di operatori economici:le esperienze passate infatti hanno fattoemergere nella ricostruzione privata criticità connesse alla concentrazione degli incarichi affidati alle imprese ed ai professionisti

La scarsa presenza di Unioni tra Comuni è inoltre un chiaro indicatore della “chiusura” in sé stesse di queste istituzioni, una chiusura che,nonostante la oramai indubbia e unanimemente condivisa necessità di passare attraverso percorsi di riorganizzazione delle funzioni amministrative che vedano l’unificazione delle gestioni per gruppi di Comuni,ha impedito un loro rafforzamento e che, a seguito degli eventi sismici, ha evidenziatotutta la loro debolezza

Le aziende agricole sono circa 25.000 per una media di 4 ogni 100abitantia fronte di una densità nazionale di 2.7 ogni 100abitanti; le strutture ricettive coinvolte sono 1800 per 42000 posti letto.

Quanto agli edifici pubblici,75 Comuni hanno almeno 1 museo e la Protezione Civile ha identificato 329 siti colpiti dai quali sono stati recuperati 13900beni culturali mobili14; infine, gli edifici di culto allo stato attuale finanziati con le ordinanze commissariali,sono 274.

Un territorio nonsoltanto un territorio fragile dal punto di vista economico e con un tasso di spopolamento importante,ma caratterizzato anche da una notevole debolezza istituzionale determinata dalla presenza di piccoli o piccolissimi Comuni;questi,senza gestioni condivise di uffici o funzioni15–anche a seguito della forte contrazione delle risorse pubbliche –,stentano a disporre delle risorse umane e finanziarie necessarie per affrontare la complessità dell’attività amministrativa quotidiana e, dunque, non possono detenerele competenzenecessarie per far fronte alla vastità e complessità della ricostruzione.

Il 18 gennaio 2017 un ulteriore evento sismico, e i contemporanei eventi metereologici, determinavano il coinvolgimento di ulteriori 9 Comuni, i quali, anche essi inseriti nell’elenco dei Comuni colpiti,ne determinavano un incremento a 140 Comuni complessivamente coinvolti.

Su questo tema si segnala una tendenza alla conservazione dei plessi scolastici e una volontà a ricostituire il mondo precedente, anche laddove sarebbero possibili ragionamenti di riorganizzazione dei servizi. La SNAI si sta proponendocome un’occasione di politica economica per la riorganizzazione dei servizi scolastici, nel rispetto dell’importanza della presenza del servizio ma anche nella consapevolezza che a fronte di ingenti investimenti pubblici, andrebbero valutate le effettive capacità delle scuole di riempire le nuove strutture di studenti. Le forti tendenze demografiche allo spopolamento, che si sono rinforzate col sisma, richiederebbero adeguate riflessioni distrettuali nelle decisioni di finanziamento dei singoli plessi –e una seria riflessione anche su possibili usi multi funzionali di queste strutture.

Gli edifici coinvolti sono 185.541,di cui 162.991 hanno destinazione residenziale: complessivamente si tratta di 340.000 abitazioni, il 30% delle quali(contro il 23% nazionale) sonovuote o occupate da non residenti.

Il Sisma del Centro Italia ha colpito un territorio di quasi 8000 kmq,di cui 2000 kmq,inseriti in aree protette o parchi naturali;i Comuni investititi sono stati 140 (più del 50%localizzati ad un altitudine superiore ai 900 metri), dei quali130 hanno meno di 10.000 abitanti e 56hanno meno di 1000 abitanti13

Le persone colpite sono quasi 600.000;di queste il 25% è rappresentato da anziani over 65 anni,mentre il numero dibambini sotto i 14 anni è pari al 12% ovvero sotto la media nazionale di 2 punti percentuali. In 107 dei 140 Comuni la popolazione è in diminuzione,con tassi di decrescita che sfiorano il 30%.

Anche dal punto di vista della collocazione delle abitazioni l’area del cratere risulta più problematica della media nazionale: le case sparse rappresentano il 15% in Umbria, il 24% nelle Marche, il 6% nelLazio ed il 7% in Abruzzo,contro una media nazionale del 12%; il17% è collocato nei cd. “nuclei abitati”,contro un 6% nazionale; pertanto se la media italiana degli edifici localizzati all’interno dei centri urbaniè dell’82%,nel cratere tale percentuale scende al 66%.

Questa impostazione risultava coerente con le caratteristiche –piccoli e piccolissimi Comuni –ed il numero, relativamente limitato, dei Comuni inizialmente coinvolti (ndr. 62 Comuni Cfr. Allegato 1 al D.L. 189/2016) di cui soltanto una parte risultava aver subito danni ingentissimi e tali da richiedere non soltanto una ricostruzione dei singoli edifici colpiti dal sisma bensì una più complessa opera di programmazione (tra questi si rammentano Amatrice, Accumolied Arquatadel Tronto);