Synthèse d'Audition : Coût, Pilotage et Réformes des Aides au Logement

Résumé Exécutif

Cette synthèse détaille les interventions des représentants de la Direction Générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN) et de la Direction de l'Habitat, de l'Urbanisme et des Paysages (DHUP) devant la commission d'enquête parlementaire relative au coût des aides sociales.

Les points clés ressortant de l'audition sont :

• Poids financier des aides : L'ensemble des subventions publiques et avantages fiscaux liés au logement s'élève à 45,9 milliards d'euros en 2025 (soit 1,5 % du PIB).

Les aides personnelles au logement (APL, ALF, ALS) sous la responsabilité de la DHUP représentent près de 23 milliards d'euros en 2025, ciblant environ 18 % des ménages français.

• Contemporanéisation des APL (2021) : L'adossement des APL aux revenus contemporains calculés sur une profondeur de 12 mois glissants (mis à jour chaque trimestre) est jugé être une réussite.

Il a permis de rapprocher l'aide de la réalité financière des ménages tout en générant une baisse pérenne du coût des APL de plusieurs centaines de millions d'euros sans dégrader l'accès au logement décent.

• Objectif stratégique et « gain au travail » : La DHUP affirme que la notion de « désincitation au travail » ou de « gain au travail » ne s'applique pas aux APL.

L'objectif légal attribué aux APL depuis 1948 (art. L. 301 du Code de la construction et de l'habitation) est la solvabilisation des ménages pour l'accès ou le maintien dans un logement décent.

Les APL ne constituent pas un minimum social (contrairement au RSA).

• Mise en garde contre l'Allocation de Solidarité Unifiée : Un rapprochement strict ou une fusion des bases de ressources des APL avec celles du RSA et de la prime d'activité présenterait un risque majeur de créer un nombre important de perdants (40 % des allocataires APL ne perçoivent que cette aide) et d'engendrer des coûts de transition élevés.

• Effet inflationniste contesté : Selon les travaux scientifiques récents cités (notamment l'étude IGEDDD/Jacques Friggit de 2019), l'effet inflationniste des APL sur les loyers est très faible à nul une fois corrigé des effets de structure (évolution de la qualité et de la taille des logements).

De plus, le mécanisme de loyer plafond limite la prise en charge intégrale des loyers par les APL à une proportion extrêmement marginale d'allocataires.

• Réforme des APL Étudiantes (Projet de Loi de Finances / PLF 2027) : L'article 78 du projet de loi prévoit de contraindre les ménages les plus aisés (les 20 % supérieurs) à choisir entre le versement des APL à leur enfant étudiant ou le maintien de cet enfant au sein du foyer fiscal parental.

Cette mesure concerne potentiellement un tiers des étudiants percevant les APL et vise un rendement budgétaire estimé à 72 millions d'euros pour une mise en œuvre au 1er septembre 2027.

1. Cadre Institutionnel et Périmètre d'Action de la DGALN / DHUP

Organisation Administrative

La DGALN (Direction Générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature) élabore, anime et évalue les politiques relatives à l'urbanisme, la construction, le logement, les paysages, la biodiversité, l'eau et les substances minérales non énergétiques.

Elle se structure historiquement autour de deux directions :

• La DHUP (Direction de l'Habitat, de l'Urbanisme et des Paysages) : chargée de la politique du logement, de l'hébergement, du droit des sols, de la performance énergétique des bâtiments et de la réglementation/budget des aides personnelles au logement.

• La Direction de l'Eau et de la Biodiversité (DEB).

Réorganisation en cours : Une réorganisation de l'administration centrale est engagée.

La DHUP va devenir une Direction Générale à part entière, tandis que la DEB rejoindra la future Direction Générale de l'Environnement.

À l'issue de cette transformation, le périmètre des missions et des effectifs de la sous-direction transversale assurant la gestion financière des aides au logement restera inchangé.

Modalités de Gestion des Aides Personnelles au Logement

Les aides personnelles au logement sont liquidées et versées mensuellement aux bénéficiaires pour le compte de l'État par :

• Les Caisses d'allocations familiales (CAF) pour le régime général ;- Les Caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) pour le régime agricole.

La DHUP pilote la réglementation et le budget de ces aides sans exercer directement de tutelle exclusive sur ces organismes, cette dernière étant partagée avec la Direction de la Sécurité sociale (DSS) et la Direction du Budget.

2. Typologie, Massification et Volumes Financiers des Aides au Logement

Les soutiens publics au secteur du logement se divisent traditionnellement en trois grands ensembles :

Soutien Public au Logement (45,9 Mds€ en 2025) ├── Aides à la Pierre (Soutien à la construction/rénovation) ├── Aides à la Personne (Solvabilisation des ménages : APL/ALF/ALS ~ 23 Mds€) └── Avantages Fiscaux (Exonérations, taux réduits de TVA, réductions d'impôts)

Évolution Budgétaire Globale

• Après une hausse marquée sur la période 2000-2010, les subventions publiques et avantages fiscaux se sont stabilisés en valeur courante et ont diminué en pourcentage du PIB.

• En 2025, l'ensemble de ces soutiens représente 45,9 milliards d'euros, soit 1,5 % du PIB.

• Sur les trois dernières années, les subventions publiques au logement ont progressé de 4,5 % par an.

Identification des Dispositifs sous Condition de Ressources

| Catégorie de Dispositif | Instruments Concernés | Modalités et Publics Cibles | | --- | --- | --- | | Aides directes aux ménages | • APL, ALS, ALF<br>• Prêts conventionnés (PTZ, PAS, PSLA)<br>• TVA à taux réduit (5,5 %)<br>• MaPrimeRénov' | • Dégressives selon les revenus (APL).<br>• PTZ/PAS : sous plafonds de ressources pour l'accession à la propriété.<br>• TVA 5,5 % : zones ANRU et QPV pour l'acquisition de la résidence principale neuve.<br>• MaPrimeRénov' (ANAH) : barème par catégories de ressources (ménages supérieurs exclus des aides par geste). | | Aides fiscales à l'offre (Bailleurs sociaux) | • Exonération de TFPB<br>• TVA réduite (5,5 %)<br>• Subventions de l'État et prêts Caisse des Dépôts<br>• Éco-prêt logement social & Dispositif « Seconde Vie »<br>• Logement Intermédiaire Institutionnel (LLI) | • Contrepartie sous forme de plafonds de ressources imposés aux locataires.<br>• Dispositif « Seconde vie » : TVA à 5,5 % et exonération de TFPB pendant 25 ans.<br>• LLI : TVA réduite à 10 % et crédit d'impôt sur les sociétés (IS). Exonération d'IS pour l'activité sociale des HLM. | | Aides fiscales à l'offre (Bailleurs privés) | • Dispositif « Relance Logement » (LFI 2026)<br>• Dispositif « Loc'Avantage » (ANAH)<br>• Dispositif « Denormandie » | • Loc'Avantage : réduction d'impôt conditionnée au niveau de loyer et de ressources du locataire.<br>• Denormandie : prorogé jusqu'au 31 décembre 2027. |

Précision juridique relative au Bail Réel Solidaire (BRS) : Le BRS n'est pas considéré par la DHUP comme une aide au logement.

Il s'agit d'un montage juridique d'accession sociale fondé sur le démembrement de la propriété (le ménage détient les droits réels sur le bâti, l'Organisme de Foncier Solidaire - OFS - reste propriétaire du foncier).

3. L'Incitations au Travail et la Spécificité des APL

La question de l'effet désincitatif sur le temps de travail (« gain au travail ») a été analysée selon les différentes catégories d'aides.

Aides où le concept de « gain au travail » est sans objet

• Aides à la rénovation (MaPrimeRénov') : Subventions ponctuelles liées à la réalisation de travaux.

La catégorie de ressources fixe un seuil au moment de l'attribution sans générer d'impact récurrent sur le choix de quantité de travail du ménage.

• Aides aux bailleurs (publics et privés) : Le bénéficiaire direct est une personne morale ou un investisseur.

Les plafonds de ressources des locataires constituent une contrepartie à l'avantage fiscal.

Il n'y a pas de dégressivité continue des aides, seulement des effets de seuil à l'entrée pouvant agir sur la mobilité ou retarder une hausse de revenu avant l'attribution.

• Aides à l'accession (PTZ, PSLA) : Accordées une seule fois lors de l'achat.

Pour le PTZ, le revenu pris en compte est le plus élevé entre le Revenu Fiscal de Référence (RFR) de l'année N-2 et le coût de l'opération divisé par 9.

Ce décalage de deux ans et ce revenu plancher atténuent tout lien avec la quantité de travail choisie.

Le cas spécifique des APL

Bien que versées mensuellement et dégressives avec l'augmentation du revenu, la DHUP souligne que la logique d'incitation à l'activité ne s'applique pas aux APL pour plusieurs raisons majeures :

• Mission légale originelle : L'article L. 301 du Code de la construction et de l'habitation définit l'aide comme garantissant le droit d'accéder et de se maintenir dans un logement décent et indépendant.

• Publics couverts très larges : Les APL s'adressent indifféremment aux étudiants, salariés, alternants, indépendants, demandeurs d'emploi, personnes en situation de handicap et retraités.

Le besoin en logement ne varie pas selon que le revenu provient du travail ou d'une allocation de remplacement.

• Nature juridique : Les APL ne sont pas un minimum social.

Contrairement au RSA, versé en dernier ressort après mobilisation de toutes les ressources (y compris transferts familiaux), l'APL vise à solvabiliser la demande et à réduire le taux d'effort du ménage.

• Prise en compte du logement : Le barème intègre les caractéristiques propres du logement et prend en compte uniquement le revenu imposable.

Un changement de situation professionnelle (passage au chômage ou départ à la retraite) entraînant une baisse de ressources conduit au maintien ou à la réévaluation à la hausse de l'APL pour prévenir la rupture de logement, préalable indispensable à toute réinsertion.

4. Bilan des Réformes, Évaluations et Débats Stratégiques

Bilan de la Contemporanéisation des APL (2021)

Mise en place en 2021, la contemporanéisation consiste à calculer les APL sur la base des revenus réels contemporains et non plus sur le revenu fiscal N-2.

• Appréciation globale : Qualifiée d'« excellente chose » par les services administratifs, elle a permis d'ajuster les aides au plus près de la trajectoire de vie des allocataires.

• Impact budgétaire : La réforme a engendré une baisse pérenne et structurelle du coût des APL représentant plusieurs centaines de millions d'euros.

• Modalités techniques retenues :

• Profondeur de calcul de 12 mois glissants : Contrairement au RSA ou à la prime d'activité (recalculés sur une base trimestrielle de 3 mois), les APL conservent une mémoire de revenu sur 12 mois, réévaluée tous les trimestres.

• Effet d'amortissement : Cette profondeur de 12 mois glissants permet de répercuter progressivement les événements de vie (perte d'emploi, retraite) et d'éviter les ruptures brutales de versement.

• Gestion des indus : Les difficultés techniques initiales rencontrées par le réseau des CAF lors du basculement informatique ont généré une phase transitoire d'indus.

Ces problèmes opérationnels sont désormais entièrement résolus, le dispositif étant en régime de croisière.

Évaluation de l'Effet Inflationniste sur les Loyers

Interrogée sur la captation éventuelle des APL par les propriétaires bailleurs sous forme d'augmentation de loyer, la DHUP avance les éléments suivants :

• Les conclusions d'études anciennes suggérant un effet inflationniste ont été remises en cause par une étude de l'IGEDDD de 2019 (réalisée par Jacques Friggit).

• L'augmentation constatée des loyers s'explique en priorité par des effets de structure (amélioration de la qualité intrinsèque des logements, évolution de la taille des surfaces).

• Une fois l'analyse corrigée de ces effets de structure, l'effet inflationniste des APL sur les loyers des ménages à bas revenus apparaît très faible ou nul.

• Mécanisme du loyer plafond : L'APL est calculée selon un barème intégrant un loyer plafond.

Les loyers de marché dépassant souvent ce plafond, la part des allocataires dont le loyer est intégralement couvert par l'APL est « très faible ».

• L'APL permet de faire chuter le taux d'effort net des ménages bénéficiaires de plus de 38 % (brut) à environ 18 % (net).

• Un découplage total entre le montant de l'APL et le loyer réel risquerait de provoquer une forte paupérisation, des inégalités territoriales accrues et une ségrégation urbaine en éloignant les ménages modestes des centres-villes tendus.

Position sur le Projet d'Allocation de Solidarité Unifiée

Concernant la fusion envisageable du RSA, de la prime d'activité et des APL au sein d'une prestation unifiée, la DHUP émet de fortes réserves :

• Divergence d'objectifs : Le RSA est un filet de sécurité ultime de subsistance, tandis que l'APL vise l'accès et le maintien dans le logement.

• Périmètre des bases ressources : La base de ressources du RSA est très large.

Celle des APL est plus étroite et comporte des abattements fiscaux/sociaux destinés à amortir les chocs financiers.

• Risque de perdants massifs : Plus de 40 % des allocataires des APL ne perçoivent ni le RSA ni la prime d'activité.

Modifier la base de ressources pour l'aligner sur les minima sociaux créerait de nombreux perdants qu'il faudrait compenser à des coûts très élevés.

Efficience Économique des Dispositifs de Rénovation (MaPrimeRénov')

Interrogée par la commission sur l'existence d'une inflation opportuniste des prix des équipements (ex: pompes à chaleur, poêles à bois) consécutive à l'instauration des primes d'État, la DHUP indique ne pas disposer d'études internes documentées analysant l'évolution comparative des coûts d'installation ou des marges des fabricants sur ce point spécifique, tout en s'engageant à fournir des éléments écrits complémentaires.

5. Focus : Réforme des APL Étudiantes et Droit d'Option (PLF 2027)

L'article 78 du projet de loi de finances (PLF) pour 2027 modifie le régime d'attribution des APL aux étudiants.

``` Régime Actuel vs Réforme PLF 2027 (Familles Riches)

[Régime Actuel] Étudiant ──► Perçoit APL (Forfait indépendant des parents) Parents ──► Rattaché au foyer fiscal (Gain d'une demi-part) (Cumul possible pour toutes les tranches de revenus)

[Réforme PLF 2027 - Article 78] Pour les 20 % des ménages les plus aisés : OBLIGATION DE CHOISIR Option A ──► Maintien de l'APL pour l'étudiant Option B ──► Maintien du rattachement au foyer fiscal parental ```

Principes et Cible de la Mesure

• Cadre actuel : Les APL étudiantes constituent la dernière tranche d'universalité du système.

L'aide est calculée sur un « forfait ressource étudiant » propre, sans prise en compte des revenus des parents, tout en permettant aux parents de conserver la demi-part fiscale liée au rattachement de l'enfant.

• Nouvelle règle (« Droit d'option ») : La mesure impose un arbitrage aux ménages aisés : soit le versement de l'APL à l'étudiant décohabitant, soit le rattachement du jeune au foyer fiscal des parents.

• Périmètre ciblé : La mesure vise exclusivement les parents figurant parmi les 20 % les plus aisés.

Chiffres Clés et Impacts Financiers

┌────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ DONNÉES CLÉS DE LA RÉFORME APL ÉTUDIANTE │ ├────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤ │ • Proportion d'étudiants APL dont les parents sont parmi les 20 % │ │ les plus aisés : 1/3 (~ 33 %) │ │ • Date d'entrée en vigueur prévue : 1er septembre 2027 │ │ • Rendement budgétaire estimé (copie retenue) : 72 millions d'euros │ └────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

La DHUP souligne la difficulté de modéliser avec précision le comportement final des ménages face à cette limitation d'options, ce qui rend les projections de rendement budgétaire complexes à établir.