Violences Institutionnelles : Analyse et Perspectives Juridiques et Pratiques
Synthèse Exécutive
Ce document de synthèse analyse les dimensions multiples des violences institutionnelles, en s'appuyant sur une expertise croisée du droit, des politiques publiques et de la recherche en sciences sociales.
Il ressort que la notion de "violence institutionnelle" est complexe, marquée par une ambiguïté juridique persistante malgré des avancées législatives récentes.
Le terme de "maltraitance institutionnelle" est souvent privilégié pour souligner la relation de pouvoir asymétrique inhérente entre l'institution et l'usager.
Les points critiques à retenir sont les suivants :
1. Une Définition Juridique Incomplète : La loi du 7 février 2022 a introduit dans le Code de l'Action Sociale et des Familles (art. L119-1) une définition de la maltraitance qui englobe l'origine institutionnelle.
Cependant, elle ne définit pas spécifiquement ce que constitue la "maltraitance institutionnelle", laissant une marge d'interprétation et posant des défis en matière de qualification et de traitement.
2. Un Phénomène Peu Quantifié : Il existe une carence significative de données statistiques publiques permettant de mesurer l'ampleur des violences institutionnelles en France.
Les données disponibles indiquent toutefois une forte exposition des professionnels du secteur social et de la santé à la violence, à des niveaux comparables à ceux des forces de l'ordre, ce qui témoigne d'un climat de travail particulièrement difficile.
3. Des Responsabilités Partagées : La lutte contre la maltraitance institutionnelle ne peut se limiter à la sanction des fautes individuelles.
Elle engage des chaînes de responsabilité plurielles et complexes, impliquant les professionnels, les institutions, et plus largement la société dans sa capacité à définir des seuils de tolérance et à protéger les plus vulnérables.
4. L'Importance Cruciale du Soutien Organisationnel : Une étude menée à la Ville de Paris révèle que le bien-être des professionnels du travail social n'est pas corrélé au nombre d'actes de violence subis, mais plutôt à la qualité du soutien organisationnel perçu.
La "détresse morale", liée au manque de marges de manœuvre pour répondre adéquatement aux besoins des usagers, est également un facteur déterminant.
Ces constats identifient le soutien aux équipes et le renforcement de l'autonomie professionnelle comme des leviers d'action stratégiques pour la prévention.
1. Le Cadre Conceptuel et Juridique des Violences Institutionnelles
1.1. Ambiguïtés Sémantiques : Violence vs. Maltraitance
Une distinction fondamentale est établie entre les notions de "violence" et de "maltraitance".
Alors que la violence peut survenir dans n'importe quel contexte, la maltraitance se caractérise par une relation asymétrique de pouvoir ou de dépendance entre l'auteur et la victime.
Dans le contexte institutionnel, la victime se trouve dans une position d'infériorité dont il lui est difficile de s'extraire.
• Perspective de la recherche : La littérature scientifique suggère de privilégier le terme de "maltraitance institutionnelle", car elle implique une relation de pouvoir où la victime est en position d'infériorité, ce qui est particulièrement vrai pour les enfants relevant de l'aide sociale à l'enfance.
• Perspective des personnes concernées :
Le plaidoyer d'ATD Quart Monde ("Stop à la maltraitance institutionnelle", septembre 2024) met en lumière le caractère systémique du phénomène et la forte exposition des personnes en situation de pauvreté.
Une citation issue de ce travail illustre la dépendance de la personne vis-à-vis de l'institution :
La maltraitance institutionnelle peut prendre deux formes :
1. Une réalité factuelle et objectivable : Des actes pouvant constituer des infractions pénales (violences, négligences graves).
2. Une réalité subjective : Le vécu ou le ressenti d'une personne qui s'estime victime, même en l'absence d'infraction pénale caractérisée.
1.2. L'Évolution du Droit et des Politiques Publiques
La reconnaissance des violences institutionnelles dans le droit et les politiques publiques a progressé par à-coups successifs.
| Année | Événement Clé | Contribution | | --- | --- | --- | | 1970 | Opération "pouponnière" lancée par Simone Veil. | Première action ciblée sur les violences institutionnelles envers les enfants, en parallèle des travaux sociologiques d'Erving Goffman sur l'"institution totale". | | Années 2000 | Loi du 2 janvier 2002. | Promotion des droits des usagers pour pallier l'asymétrie de la relation avec l'institution et favoriser l'expression des victimes. | | 2008 | Réforme constitutionnelle. | Création du Défenseur des droits, permettant notamment au Défenseur des enfants de recevoir des réclamations individuelles. | | 2022 | Loi du 7 février 2022. | Première définition légale de la maltraitance dans le secteur social et médico-social. | | 2022 | Loi du 21 mars 2022. | Amélioration de la protection des lanceurs d'alerte, un enjeu connexe à la révélation des dysfonctionnements institutionnels. |
En matière de protection de l'enfance spécifiquement, la terminologie a évolué, passant des "maltraitances" et "mauvais traitements" (loi de 1989) à la notion de "danger" (loi de 2007), pour finalement réintégrer les termes d'"enfant victime de violence" et d'"enfant maltraité" dans les lois de 2016 et 2022.
1.3. La Définition de la Maltraitance par la Loi du 7 février 2022
L'article L119-1 du Code de l'Action Sociale et des Familles (CASF) constitue une avancée majeure. Il définit la maltraitance comme suit :
"La maltraitance [...] vise toute personne en situation de vulnérabilité lorsqu'un geste, une parole, une action ou un défaut d'action compromet ou porte atteinte à son développement, à ses droits, à ses besoins fondamentaux ou à sa santé [...] et que cette atteinte intervient dans une relation de confiance, de dépendance, de soin ou d'accompagnement.
Les situations de maltraitance peuvent être ponctuelles ou durables, intentionnelles ou non.
Leur origine peut être individuelle, collective ou institutionnelle."
Analyse de cette définition :
• Points positifs : Elle est large, reconnaît la vulnérabilité de la personne et la relation de dépendance.
Elle dissocie la maltraitance de l'infraction pénale, permettant de qualifier des situations sans qu'un délit soit nécessairement constitué.
Elle nomme explicitement l'origine "institutionnelle".
• Limites : Le texte ne définit pas ce qu'est la maltraitance institutionnelle en soi.
Par ailleurs, cette approche se heurte à la logique du droit pénal, qui repose sur le principe de la responsabilité personnelle et ne prévoit pas d'infraction spécifique liée au contexte institutionnel ou à la vulnérabilité des publics accompagnés.
2. Quantification et Mesure du Phénomène
2.1. Un Manque de Données Statistiques
Un obstacle majeur à la compréhension et à la lutte contre les violences institutionnelles est l'absence de quantification claire dans la statistique publique.
Les enquêtes nationales (ONPE, INED) fournissent peu d'éléments spécifiques sur ce phénomène, ce qui rend son ampleur difficile à évaluer.
2.2. L'Exposition des Professionnels à la Violence
Malgré le manque de données globales, les chiffres sur la violence subie par les professionnels sont révélateurs du climat dans le secteur social.
• Les données de la fonction publique montrent que les professions intermédiaires de la santé et du travail social sont particulièrement victimes de violence dans l'exercice de leurs fonctions.
• Leur niveau d'exposition à la violence est presque aussi élevé que celui des forces de l'ordre, ce qui souligne l'intensité des tensions et la possible banalisation de la violence dans ce champ.
• Un très faible pourcentage de ces violences fait l'objet d'une plainte et aboutit à une condamnation pénale, ce qui constitue un enjeu majeur pour la reconnaissance des préjudices subis.
3. La Question Centrale de la Responsabilité
3.1. Dépassement de la Responsabilité Individuelle
La Commission nationale de lutte contre les maltraitances souligne que la maltraitance institutionnelle et la responsabilité individuelle ne sont pas exclusives l'une de l'autre.
Il est essentiel de distinguer les comportements individuels déviants des dysfonctionnements collectifs ou systémiques qui engagent la société tout entière.
L'enjeu est de ne pas réduire la maltraitance institutionnelle à une simple somme de fautes professionnelles.
3.2. Des Chaînes de Responsabilité Plurielles
La protection de l'enfant, en particulier, met en jeu des chaînes de responsabilité complexes et entremêlées :
• Responsabilité familiale : Souvent déjà mise à mal dans les situations de protection.
• Responsabilité des professionnels : Directement en contact avec les usagers.
• Responsabilité des institutions : Liée à l'organisation, aux moyens, à la culture interne.
• Responsabilité sociétale : Reflétant les seuils de tolérance collectifs et les dispositifs mis en place pour protéger les plus vulnérables.
De plus, la jurisprudence européenne se montre de plus en plus ferme, ayant déjà condamné la France pour des dysfonctionnements dans son dispositif de protection de l'enfance sur le motif de traitement inhumain et dégradant.
4. Perspectives et Leviers d'Action : L'Étude de la Ville de Paris
En partenariat avec l'Université de Lille, l'Observatoire social de la Ville de Paris a lancé en 2023 une étude sur les violences institutionnelles, axée sur le vécu des professionnels des politiques sociales (protection de l'enfance, autonomie, etc.).
4.1. Principaux Enseignements Préliminaires
1. Forte Exposition, Fort Engagement : L'étude confirme une forte exposition des professionnels à la violence, mais révèle également un niveau d'engagement au travail particulièrement élevé.
2. Le Rôle Clé du Soutien Organisationnel : De manière contre-intuitive, le bien-être au travail des professionnels n'est pas directement corrélé au nombre d'actes de violence subis.
Le facteur le plus déterminant est le soutien organisationnel perçu par les agents.
Un professionnel qui se sent soutenu par son institution vivra mieux son quotidien, même dans un contexte de violence.
3. L'Impact de la "Détresse Morale" : Le second facteur déterminant est la "détresse morale".
Ce concept, issu de travaux canadiens, décrit le sentiment d'impuissance des professionnels qui estiment ne pas avoir les marges de manœuvre ou les moyens nécessaires pour répondre de manière satisfaisante aux besoins des usagers.
4.2. Pistes de Travail Identifiées
Ces résultats, bien que préliminaires, ouvrent des pistes d'action concrètes pour prévenir la maltraitance institutionnelle en agissant sur le climat de travail et le bien-être des professionnels.
Les leviers identifiés sont :
• Renforcer le soutien organisationnel : Mettre en place des dispositifs d'écoute, de reconnaissance et d'appui concrets pour les équipes.
• Améliorer le soutien en équipe : Favoriser la cohésion et l'entraide entre collègues.
• Accroître les marges de manœuvre : Redonner aux professionnels la capacité d'agir de manière adaptée aux situations, réduisant ainsi la détresse morale.
• Travailler sur l'éthique et les valeurs partagées : Consolider une culture professionnelle commune pour guider l'action dans des contextes complexes.